二十大后首个“两会”的政策展望

全国“两会”召开，“两会”历来发挥着总结过去、计划未来的承前启后 作用。2023 年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，今年“两会”的重要 意义不言而喻。 本报告从中央经济工作会议中梳理政策脉络，尝试一窥“两 会”政策重点。

货币政策：稳健宽松，精准有力 稳健的货币政策要精准有力。主要从两个方面来推断：（1）政策表态，中央经济工 作会议提出继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加大宏观政策调控力度，加强各 类政策协调配合，形成共促高质量发展合力，并强调稳健的货币政策要精准有力，引导金 融机构加大对小微企业、科技创新、绿色发展等领域支持力度。近日 22Q4 货政报告也指 出稳健的货币政策要精准有力。（2）央行操作，今年 1-2 月 MLF 续作时，央行均表示“充 分满足了金融机构需求”，1 月末央行也宣布了延续实施碳减排支持工具等三项结构性货 币政策工具。 预计以结构性工具为主，总量合理适度。一方面，货币政策要稳固对实体经济的可 持续支持力度。我国经济增长在去年底企稳、今年初回升，当前经济持续恢复，但基础尚 不牢固，经济修复高度和持续性仍需时间来兑现，货币政策需在总量上确保社会总需求得 到有力支撑。同时，截至去年年底，结构性货币政策工具余额大约 6.4 万亿元，1 月中旬 央行货币政策司司长邹澜在金融统计数据新闻发布会上表示“在研究推出另外几项结构性 工具，主要重点支持房地产市场平稳运行，包括保交楼贷款支持计划、住房租赁贷款支持 计划等”，我们预计今年结构性货币政策工具在稳定宏观经济基本盘方面仍是发力重点、 将继续大力发挥其激励引导作用。另一方面，货币政策要平衡好稳增长和稳物价的关系。 今年春节期间消费数据表现亮眼，1 月核心 CPI 环比增速走阔、尚未超季节性，但近日央 行又再次强调“预计通胀水平总体保持温和，也要警惕未来通胀反弹压力”，以及今年 1 月 M2 增速回升到 12.6%、已连续 9 个月处于 11%以上偏高位臵，居民消费动能在逐步 释放，劳动力市场加速回暖可能对未来工资变化产生影响，疫情期间相关服务供给的出清 使得今年服务业面临再通胀压力，海外输入性压力也需要警惕等。 我们认为，在总量政策空间有限的背景下，今年逆回购、MLF 政策利率调整的可能 性比较低，5 年 LPR 和房贷利率或进一步调整，存款基准利率也有降息空间。考虑到稳 定房地产市场，房贷利率有下调需求。同时，货币政策定向发力可以期待，未来可能继续 对结构性货币政策工具进行规模的扩大、期限的延长、种类的扩展、利率的调降等。 对于债市而言，票息为主，波段为辅，控制杠杆。具体来看，货币政策维持稳健宽 松，对债市不构成大的风险，但随着实体经济逐渐修复，市场利率从政策利率下方回到围 绕政策利率波动，资金面受时点因素影响波动加大等，预计债市利率中枢或略升，建议以 票息策略为主，配臵短久期高等级票息资产，同时控制杠杆（不高于去年），利率债在区 间波动思路下关注调整后的机会。

财政政策：加力提效，强化风险防控 财政政策或更加积极，强化风险防控。根据 2022 年中央经济工作会议精神，财政政 策要加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具。我们认 为今年财政支持经济的力度会适度增加，不过整体不是强刺激的思路，更多是打组合拳。 财政部表示，今年适度加大财政政策扩张力度。在财政支出强度上、专项债投资拉动上加 力。要适度扩大财政支出规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围。考虑到财政可持续 和地方政府债务风险可控，我们预计 2023 年财政预算赤字率或在 3.0%附近，新增专项 债额度或达到 3.8 万亿，对比 2022 年的赤字率 2.8%和专项债额度 3.65 万亿，财政支持 经济的力度会有所增加，但是提升幅度有限。所以今年或主要依赖政策性银行、结构化货 币政策工具、特别国债等广义财政来发力。从结构上来说，基建、卫生健康、社会保障等 民生领域，科学技术等转型升级领域，仍会是财政支出的重点。 政府债净供给或同比多增，节奏或依然前倾。若赤字率按 3%、新增专项按 3.8 万亿 元，则今年政府债净融资规模或同比多增 2600 亿元左右。供给节奏方面，今年 1-2 月政 府债净融资与去年同期已基本持平，值得关注的是，根据各地 2023 年的财政预算草案， 今年提前下达的新增专项债额度为 2.19 万亿元，比相比去年提前下达的 1.46 万亿元增长 50%，以及日前安徽省表示“加快专项债券发行使用，争取财政部下达的提前批次新增债 务限额上半年使用完毕，尽早形成实物工作量”，我们认为，今年专项债的发行节奏前臵 或将延续，通过快发快用尽早形成实物工作量，为重要项目的落地提供资金支持，但整体 上更加注重高质量基建项目的投资。 隐债化解或仍今年地方政府工作重点。根据各省 2023 年政府预决算报告草案来看， 有 24 个省级行政区在 2023 年预算草案的报告中再次提及地方隐性债务化解工作，与 2022 年相比多数地区表述进一步细化。另外，今年 1 月，人民银行党委书记、银保监会 主席郭树清在新华社访谈中提出，将会“积极配合化解地方政府隐性债务风险。督促金融 机构增强风险管理能力。有序开展地方政府债务臵换，推动优化债务期限结构，降低利率 负担”，这透露出政策对于地方政府债务臵换举措的积极态度，其中内蒙古、贵州在 2023 年预算报告中已明确提出将实行债务臵换举措。整体来看，各地政府化债态度坚决，且部 分地区化债工作已经取得明显进展，或将对市场预期产生积极作用，但部分地方债务积累 已久，城投平台债务率较高，整体债务化解进度、信用风险情况仍需继续跟踪。

房地产：保优质供给，释放有效需求 2022 年房地产行业供需承压。1-12 月，全国商品房销售面积、销售额同比分别下降 24.3%和 26.7%，房地产开发投资同比下降 10%，其中，住宅开发投资同比下降 9.5%。 人民银行适时出台 3500 亿元保交楼专项借款、2000 亿元保交楼贷款支持计划，支持房 地产市场稳健运行。我们认为，保交楼作为重点工作仍然会持续推进。

房地产保优质供给，而不强刺激需求。2022 年中央经济工作会议再次强调“房住不 炒”，这也意味着决策层坚持不将房地产作为短期刺激经济的手段。同时，会议强调“支 持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题”。对于房地产政策，我们 认为在需求端不是强刺激，而是调整之前的限制政策，释放有效需求。在供给端，“推动 行业重组并购，有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，同时要坚决依法打 击违法犯罪行为”，所以关键是解救优质供给，而其它的供给可能面临出清风险。值得关 注的是，对于房地产的需求，城市间的分化现象较为明显：春节过后，北上广深等大城市 的商品房成交面积已经回到近年同期均值水平，而小城市的成交仍然偏低。我们认为，房 地产要见底或需要看到两个条件：一是大城市的地产政策明显放松。二是小城市的房价回 归理性水平。 房地产供给多主体、多渠道保障。二十大报告明确，加快建立多主体供给、多渠道 保障、租购并举的住房制度。这也意味着住房供给侧结构性改革进一步推进，住房供应结 构持续优化。我们认为，对于住房供给主体，或从以往的开发商为主，未来向政府、开发 商、长租公司等多主体转变。对于供给的形式，也将从单一的商品房为主向商品房、公共 租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房等多渠道转变。 住房租赁市场或迎来发展机遇。以往房地产市场发展不平衡，重销售而轻租赁，接 下来租购并举制度的落实或将提速。2023 年 2 月 24 日，人民银行、银保监会联合发文， 为了有效增加保障性和商业性租赁住房供应，支持商业银行向房地产开发企业、工业园区、 农村集体经济组织、企事业单位等各类主体新建、改建长期租赁住房发放开发建设贷款。 鼓励商业银行向符合条件的主体发放租赁住房团体购房贷款。长期来看，尤其是在大城市， 面对新市民、青年人等群体住房问题，租购并举制度改革或将持续推进，长租房市场的发 展或将提速。

科技：聚焦自立自强、发展数字经济 近期科技政策聚焦自立自强，重视数字经济发展。回顾去年中央经济工作会议以来 的政策脉络，可以发现科技政策的重心聚焦科技自立自强。22 年 12 月中央经济工作会议 提出科技政策要聚焦自立自强，发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，突出企业 科技创新主体地位。23 年 2 月 22 日中央政治局第三次集体学习提出要加强基础研究，夯 实科技自立自强根基。此外，支持数字经济发展也是政策重点，中央经济工作会议提出要 加快建设以数字经济为代表的现代产业体系；23 年 2 月 27 日中共中央、国务院印发《数 字中国建设整体布局规划》，要求全面提升数字中国建设的整体性、系统性、协同性，促 进数字经济和实体经济深度融合。内外部环境共同决定科技自立自强仍是政策焦点。外部来看，海外限制凸显核心技 术自主可控重要性。近年来单边主义盛行，全球正常的科技资源自由流通和科技交流合作 受到限制。去年 9 月美国芯片厂商英伟达称美国官员要求其停止向中国出口 2 种尖端人 工智能芯片；今年 1 月美国、荷兰、日本就共同限制向中国出口半导体设备达成共识。可 以预见，缺乏自主可控的核心技术，将使我国科技行业在面临外部威胁时处于被动的劣势 地位，加强科技安全不容迟缓。内部来看，我国科技产业基础研究投入不足、科研成果转 化不畅等问题仍存。一方面，基础研究是从源头和底层解决核心技术问题的关键，而长期 以来我国依赖“引进-消化-吸收-再创新”的科技追赶路径，这也导致我国对基础研究重视 不够。21 年我国基础研究投入占 R&D 支出的比重为 6.1%，远低于美国（基础研究投入 占 R&D 支出比重为 15%，下同）、日本（12%）、韩国（14%）等发达国家。另一方面， 我国发明专利总量上升较快，但科研成果转化运用不够充分。2020 年我国专利密集型产 业增加值仅占 GDP 的 12%，远低于美国的 35%和欧盟的 39%。我国专利成果占优的顶 尖高校清华大学，其专利成果的转让数占其科技成果专利申请总数的比例仅为 6.15%， 反观美，日，德等国家的高校，麻省理工大学专利转让率为 33.5%，东京大学为 23.67%， 慕尼黑工业大学为 23.36%。基于此，我们认为两会或将继续强化对科技自立自强的支持， 统筹发展与安全。参考发达国家科技产业发展经验，企业是创新的主体，预计政策将强化 企业在科技创新中的主体地位，推动校企在科创领域加强合作，打造创新型国企、央企， 加大对集成电路、工业母机等关键领域的投入，并通过税收优惠等多种方式激励民营企业 加大投入，推动技仪器设备、操作系统和基础软件国产化进程加速。

消费：恢复和扩大消费摆在优先位臵 扩内需中，恢复和扩大消费在优先位臵。2022 年的中央经济工作会议明确提出 23 年需着力扩大国内需求，其中恢复和扩大消费在扩内需中处于优先位臵，会议要求“支持 住房改善、新能源汽车、养老服务等消费”。随后部委层面针对促消费政策进一步表态。 去年年底，商务部表示，汽车、家电、家居、餐饮占到社会消费品零售总额的四分之一左 右，是消费的“顶梁柱”。着力稳定汽车消费，支持新能源汽车购买使用，加快活跃二手 车市场。支持餐饮等行业恢复发展，促进家电家居消费，推动绿色智能家电下乡和以旧换 新。此外，22 年 12 月国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022—2035 年）》也明 确了中长期全面促进消费的方向：对于汽车、居住等传统消费要增加优质供给；对于服务 消费要大力发展度假休闲旅游和银发经济；并提出要加快培育新型消费、大力倡导绿色低 碳消费。 政策上之所以多次强调促消费，主因 2022 年以来消费受到了较大冲击。2022 年， 社会消费品零售总额同比增速-0.2%，相比疫情之前 2019 年 8%左右的中枢有较大差距。 消费承压主要受三方面因素的影响：一是，疫情扰动下，居民消费场景缺失；二是地 产下行对相关消费形成拖累；三是居民收入受损，消费意愿不足。 防疫政策优化、人口流动恢复正常，对消费改善形成有利条件。随着 22 年 11 月以 来疫情防控措施的不断优化，当前人口流动已基本恢复至常态化水平，对消费的改善形成 有力条件。市内交通方面，截至 23/2/23，百城拥堵延时指数已回升至 19 年农历同期的 100.4%；27 城地铁客流量已达到 19 年农历同期的 118%，市内人口流动已恢复正常。 城际交通方面，全国迁徙规模指数修复至疫情前的 137%，修复程度较前一周（123%） 进一步扩大，城市务工人员返城潮或仍在持续。